国企分红：警惕公众被“忽悠”

方舟评论
　　
　　□本报评论员马克
　　
　　经济领域过去一周最大的事情，莫过于国务院决定试行国有资本经营预算，即国有企业终于要向自己的老板政府上交利润、派发股息，政府则将国企分红所得的收支编制成预算。这里有两层含义：其一，国企13年来不向政府上交利润的日子结束了；其二，国有资本作为一个整体性概念，是赔是赚，赚来的钱花哪儿去了，首次有了明细账目。
　　其实，从2002年开、始，国企经营状况就有了明显改善，当年实现
　　净利润3786亿元。此后利润每年以30％左右的速度递增，今年估计会突破1.5万亿。如此高的利润，既不用上交国库，又不好再增加本已丰厚的工资福利，再投资就成了选择，以致国企大部分利润都变成投资积淀了下来，国民无缘分享。这也是投资高涨难下的重要原因。
　　所以，至迟到2005年，国企上交利润就应恢复了，拖到现在，只能以部门利益难以协调来解释。
　　好在国务院关于试行国有资本经营预算的意见总算发布，亡羊补牢、未为迟也。但细读这份意见，两个担心挥之不去。
　　首先，如何让国资经营预算尽可能多地用于公共服务，避免取之于国企、用之于国企的自我循环。
　　关于国企红利的支出方向，国务院意见的表述是：1.资本性支出。2.费用性支出。3.其他支出。无论资本性支出还是费用性支出，都与企业直接相关，与公共服务只是间接相关而已。虽然第3点也讲了可用于社保支出，但“必要时”和“部分”这两个限制词，总给人以不大情愿的感觉。经济学中有个“被监管者俘虏监管者”原理，用这个原理来预测国资经营预算的前景，结论不容乐观。中国垄断国企拥有对监管当局的信息优势，他们会极力夸大自己的经营成本和发展需要，从而减少上交的利润额。而且，中国国企与监管当局还有血缘关系，本来就是一家人，而中国社会的利益制衡又远不如美国，所以中国监管者被“忽悠”的概率要高得多。
　　第二个担心，通观意见全文，关于国资预算的监督，只有第十条中的六个字：“依法接受监督”。至于依什么法、接受谁的监督，意见只字未提。
　　按道理，这应由预算法来规范，因为该法第19条明文规定国有资产收益属于预算收入，第66条规定各级人大及其常委会对各级政府的预算、决算进行监督，未经人大批准，预算不得执行。这么一来问题就大了，因为根据意见规定，从预算的编制到执行到复核，只需要本级政府批准，好像都没人大什么事。
　　当然，意见很可能只是个框架性文件，具体的实施细则会解决上述疑问，但这里仍要强调：国资经营预算绝不是政府一家的事。政府虽是国企事实上的老板，但细论法理，政府只是代行老板职能，因为宪法规定国有资产全民所有，人民行使权力的机关是经由民主选举产生的各级人大。所以，正确的委托代理链条应该是：全民→人大→政府→国资委→国企，而国资经营预算当然应让国资的真正老板受益，并接受他们的监督。在人大监管不存在的前提下，政府作为监管者被“忽悠”的风险不免放大。公众从国企分红中受益的美梦要想成真，人大必须说了算，相应的制度安排必须确保此一关键环节。